Austeridad
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En la primera parte de este tema, revisábamos de manera general y somera la necesidad que, en casos como el de nuestro país, tiene la Administración Pública de implementar Políticas y planes de Ahorro, Austeridad o criterios para asegurar la racionalidad del gasto; posteriormente se aclaró que a pesar de tratarse de un Decreto Ejecutivo que, en principio, sólo incide en el Órgano Ejecutivo, atendiendo el Considerando V del mismo Instrumento, se hace la relación que por el Decreto Legislativo 522, de fecha 31 de octubre de 2013, se dictaminó que la Política de Austeridad es vinculante para los tres Órganos del Estado, por lo tanto, La Asamblea Legislativa, el Órgano Judicial, la Fiscalía General de la República, el Tribunal de Ética Gubernamental y otras entidades se encuentran supeditadas a los lineamientos que se desarrollarán más adelante.

Por otra parte, previo a entrar a detallar sobre estas medidas, es necesario señalar que al revisar las Medidas del Gasto, es posible dilucidar los vicios y problemas que se encuentran presentes en la administración de los recursos públicos desde hace largo tiempo; sin embargo para efectos de este artículo nos centraremos en hablar sobre aquellos que versan sobre la “Planificación”; y posteriormente trataremos dos aspectos que se derivan de esta falencia, y me refiero a las “Remuneraciones” y a la “Adquisición de Bienes y Servicios”.

En ese orden de ideas, al señalar específicamente, en el artículo 3 literales b) y c) del mencionado decreto,  se deberán evitar las modificaciones en los planes de trabajo institucionales que requieran recursos adicionales a los ya programados en la Ley de Presupuesto, así como el llamamiento a que las programaciones de compras de bienes y servicios se ajusten a las necesidades reales de cada institución; se logra entrever una falta de cultura de planificación en la Administración Pública[1]; y que como consecuencia de la más reciente jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, se ha visto recortada en sus capacidades discrecionales para trasladar, de manera inconsulta los recursos públicos de una Cartera de Estado a otra[2]. Es entonces evidente que ahora el Gobierno se enfrenta a la ardua tarea de cambiar patrones culturales en su misma administración y trabajar de forma planificada, en la que se apeguen a lo que han plasmado en sus Planes de Trabajo.

Ahora bien, de las deficiencias en la planificación y el apego a las programaciones surten efectos, entre otros, en los rubros de remuneraciones y adquisición de bienes y servicios; de esta forma no es extraño ver el particular énfasis que el Decreto en los literales a), b) y c) a la prohibición de contratación de personal bajo cualquier modalidad, inclusive cuando se trata de fondos provenientes de la cooperación externa, (de la que se derive el compromiso de absorberlos en la Administración Pública), no puedo continuar sin llamar la atención en lo dispuesto por el literal b) inciso segundo; debido a que conmina a las instituciones vinculadas por la Política de Austeridad a gestionar la autorización de nuevas plazas, en aquellos casos que el mismo Decreto permite, en el inciso primero del mismo literal, ante el Ministerio de Hacienda, sobre todo considerando que entre los Ministerios y autónomas cuyos fondos dependan mayoritaria o totalmente del erario público[3] esto es una práctica habitual; sin embargo para otras entidades como las Instituciones que se encuentran fuera del Órgano Ejecutivo, representa una práctica novedosa, para la que es plausible considerar que no estaban preparados.

Por otra parte, el literal d) del mismo artículo, estipula que las “Economías Salariales”[4], se verán congeladas, por lo tanto a pesar que es una práctica usual entre las Instituciones, sobre todo aquellas con Presupuestos exiguos, utilizar estos recursos para paliar las necesidades cotidianas; situación que si es mal administrada puede resultar contraproducente para la misma administración.

Finalmente, el literal e), busca evitar el uso de recursos públicos para otorgar beneficios económicos o en especie, tales como complementos salariales, bonos, canastas alimentarias, entre otros; salvo aquellos que se encuentren contemplados en la normativa vigente al momento de emitirse el Decreto de Austeridad, tales como Contratos Colectivos de Trabajo, y aquellas comprendidas dentro de lo dispuesto por el artículo 77 de la Ley de Administración Financiera del Estado.

Sobre la Adquisición de Bienes y Servicios, resulta interesante dilucidar que en cuanto a la adquisición de bienes, el literal a) del artículo 5 busca restringir las erogaciones de fondos destinadas a la alimentación del personal de la Administración Pública, salvo en lo referente a café, azúcar  y agua purificada, aún más cuando se vienen a la mente, escándalos de gastos en alimentación en eventos realizados, sobre todo, por el Órgano Legislativo, de manera que en tanto esa instancia se encuentra conminada a ceñirse al Decreto de Austeridad, se entiende que ese tipo de erogaciones deben ser suprimidas, salvo en aquellos casos que el mismo literal ya contempla como excepciones; que se encuentren conformes a la normativa institucional vigente, que se trate de los sistemas de salud, penitenciario, seguridad pública, defensa nacional y los diferentes centros de desarrollo infantil e integral; a los que deben entenderse como implícitos aquellos otros centros que brindan atención y alojamiento a las Personas Adultas Mayores, como el Centro de Ancianos “Sara Zaldívar”, o Personas con Discapacidad.

En el literal c), relacionado a Combustibles y Lubricantes, llama la atención cuando en el numeral 1 del mismo literal se restringe a “1” el número de vehículos asignados a los Ministros y Viceministros de Estado, Presidentes y Directores de las Instituciones Descentralizadas y Empresas Públicas; no obstante, atendiendo los alcances que el Decreto tiene, debe entenderse entonces incluidos los Miembros de Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Fiscal General de la República, Procuradores para la Defensa de los Derechos Humanos y General de la República respectivamente, y demás funcionarios que tengan rango equiparable a los antes enumerados.

Respecto al literal d), donde se regula la adquisición de materiales y papelería de Oficina, es necesario señalar que se hace un particular énfasis a la promoción de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC), en detrimento de los medios físicos; no obstante es preciso señalar que aunque es a todas luces necesario dar pasos de calidad a la reducción en el uso de materiales físicos en el quehacer cotidiano de la Administración Pública, situación que es una constante en normativas similares en otros países del mundo[5]; en el caso salvadoreño, al menos, se enfrenta a una enquistada “regla no escrita” donde “lo que no consta por escrito, no existe”, claro, esto se trata de un resabio que data desde al menos la época de la Colonia, por lo tanto en algunos casos es posible encontrar discusiones, que sólo pueden ser dirimidas mostrando los Memorándum fechados, firmados y con constancia de recibido; sin embargo es preciso hacer un uso eficiente del papel, tinta y demás materiales, que debe redundar en la reducción de los montos destinados a la adquisición de estos bienes.

En cuanto a los servicios, es preciso acotar la insistencia en reducir la erogación de fondos para servicios que o bien son prescindibles o que son innecesarios; así como implementar medidas que contribuyan al uso eficiente de los recursos; en ese sentido me permito, para efectos ejemplificativos, hacer énfasis en lo referente a las atenciones sociales, como consigna el literal f) del mismo artículo del Decreto, en cuanto a que prohíbe la realización de fiestas y eventos sociales, siendo el más próximo la fiesta navideña, así como los gastos conexos a estos eventos, como tarjetas, canastas navideñas, artículos promocionales entre otros; pero el literal va más allá cuando restringe incluso el uso de recursos públicos para realizar “capacitaciones”, “evaluación de logros” y cualquier otro con conceptos similares; en este punto podría entablarse una discusión sobre aspectos de cultura organizacional y el confort que debe tener el personal para asegurar o incrementar su eficiencia, sin embargo en términos estrictamente presupuestarios, este tipo de atenciones requieren esfuerzos financieros que la mayoría de Instituciones Públicas no está en condiciones de realizar.

Por otra parte, respecto del pago de pasajes al exterior y viáticos, regulado por el literal h) del mismo artículo; es curioso observar que las restricciones que se establecen se observan en dos dimensiones, la primera, que afecta a los funcionarios de más alto nivel, a quienes se les han suspendido los viajes al exterior, aún y cuando los costos corran por cuenta de la Cooperación Extranjera o de los Organismos Internacionales que realizan la invitación; sin embargo se establece la excepción para aquellos casos donde la presencia del funcionario sea requerida para la elaboración, firma o seguimiento de algún Convenio Internacional, o para algunas reuniones con Organismos Internacionales.

No obstante, la prohibición se relaja cuando se trata de mandos medios o de empleados en general, ya que si permite la salida del país solo en aquellos casos en los que el erario público no corra con los gastos del viaje.

Existen más aspectos que están inmersos en cuanto a las Medidas del Gasto, sin embargo con el propósito de comentar un poco sobre el tema, he considerado que estos son los aspectos más interesantes debido a los casos que han trascendido a los medios de comunicación, como los viajes de Diputados a Palestina o Rumanía, los servicios de Seguro de Vida para los miembros que integran el Tribunal de Ética Gubernamental, o las “Caravanas Presidenciales” que los Mandatarios han utilizado o exhibido en el pasado, o los aumentos a los sueldos y prestaciones de los empleados del Órgano Judicial, entre otras muchas situaciones que hemos tenido la oportunidad de conocer.

Sin embargo, se vuelve necesario señalar que una Política Austeridad por sí sola  no es ni buena ni mala, sino que eso viene determinado por la forma en que ésta es implementada; debido a que  cuando ésta es mal interpretada y se deriva en la implementación de medidas draconianas, lejos de asegurar la disponibilidad de recursos del Estado, desincentiva la inversión y el consumo generando una reducción en la recaudación fiscal, que solo termina agravando las crisis que se encuentran a la base de la mayoría de normativas y políticas de ahorro y austeridad[6].

No obstante, si bien es cierto, las medidas de austeridad recogidas en el presente Decreto están lejos de llegar a cualquier extremo, la eficacia de estas se encuentra amenazada, entre otras cosas, por la temporalidad del instrumento, debido a que la vigencia de este Decreto surtirá efectos únicamente en el presente ejercicio fiscal, de manera que al día 01 de enero del próximo año, quedarán sin efecto las disposiciones contenidas en el mismo.

Por lo tanto, al final debe ser responsabilidad del Gobierno implementar, no un Decreto temporal, sino una Política de Estado, referente a la racionalidad en la ejecución de los fondos públicos, porque de otra forma, estaremos viendo Decretos anuales de Austeridad, que están bien como un paliativo, pero que definitivamente no constituyen la solución de los vicios en la administración pública.

En la próxima y última entrega sobre este tema, abordaremos el tema de la fiscalización del cumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente Decreto, así como se realizará una valoración global de todo el documento.

Me despido citando a Elías Cornejo, profesor que tuve en la Universidad, y quién decía: “No espero que piensen como yo, solo les pido que piensen”.

[1] Situación que no es para nada novedosa en el ejercicio gubernamental, tal como podemos apreciar en el voto disidente del Magistrado Suplente de la Sala de lo Constitucional, Sidney Blanco, cuando en la Sentencia de Inconstitucionalidad 26-2004, señala: "...Por los argumentos esgrimidos por los magistrados sustentantes de la sentencia, se genera tal distorsión en la actividad financiera del Estado y en el orden jurídico, que a partir de su vigencia, en la medida en que otorga amplísimas facultades al Ejecutivo para realizar cambios de asignaciones presupuestarias -es decir, dar a los fondos públicos finalidades distintas a las inicialmente aprobadas por el Legislativo-, hasta podría interpretarse derogado el art 332 del Código Penal, que regula el delito de malversación, cuyos elementos objetivos del tipo son precisamente -entre otros-, dar a los caudales o efectos que administra un funcionario o empleado público, una aplicación diferente de aquélla a la que están legalmente destinados..."
[2] En ese sentido se ha pronunciado la Sala de lo Constitucional en sus sentencias de Inconstitucionalidad 15-2011 /38-2011 de fecha 04 de noviembre del año 2011, y 9-2014 de fecha 27 de agosto del año 2014.
[3] Tal es el caso del Instituto Salvadoreño de Rehabilitación Integral, que a pesar que se trata de una Institución Oficial Autónoma, para el presente ejercicio fiscal, el 97.66% de su presupuesto proviene del erario público, por lo tanto, en materia financiera, se encuentra estrechamente vinculada respecto del Ministerio de Salud, como Unidad Primaria, y del Ministerio de Hacienda quién es el ente rector en materia financiera. http://publica.gobiernoabierto.gob.sv/institutions/instituto-salvadoreno-de-rehabilitacion-integral/information_standards/presupuesto-actual.
[4] Las Economías Salariales, son los remanentes mensuales que le quedan a la Administración Pública que provienen del ahorro de pago de salarios;  de aquellas plazas que si bien se encontraban presupuestadas, no están ocupadas, es una práctica usual en las Instituciones tener una determinada cantidad de plazas vacantes, con el objeto de asegurarse Economías Salariales, con el propósito de palear muchas necesidades o realizar inversiones que el Presupuesto Ordinario no cubre.
[5] En ese sentido, de una forma muy parecida a la dispuesta por el Decreto de Austeridad, En México, los "Lineamientos para la aplicación y seguimiento de las medidas para el uso eficiente y eficaz de los recursos públicos, y acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la Administración Pública Federal" emitido el día 28 de enero del año 2013, en su numeral 17 estipula que "Las Dependencias y Entidades evitarán el uso de comunicaciones impresas cuando la información pueda ser distribuida a través de los sistemas electrónicos institucionales, además en los casos en que la naturaleza de los trámites y servicios lo permitan, se utilizará la firma electrónica avanzada.", mientras que en El Salvador, en los numerales 3) y 4) del literal d), del artículo 4 del Decreto de Austeridad, se promueve el uso preferente de medios digitales para la difusión de publicaciones, intercambio de documentos, información oficiosa, agradecimientos o felicitaciones entre las dependencias de la administración pública.
[6] "... en mayo de 2010, el entonces presidente (de España) José Luis Zapatero, presentó un paquete de medidas de austeridad, atendiendo a las exigencias de la Comisión Europea. Estas medidas que prosiguieron bajo el actual gobierno electo en noviembre de 2011, distribuyeron el esfuerzo de la recuperación entre recortes en el gasto público y ampliación de los ingresos fiscales a través de subidas de los impuestos. Desde que se adoptaron tales medidas, el desempleo se ha disparado, los servicios públicos se han deteriorado, los salarios de los funcionarios públicos y pensiones se han recortado, y se ha vuelto más difícil el acceso al crédito por parte de particulares y pequeñas empresas...". Oxfam International. "El verdadero coste de la Austeridad y la Desigualdad. Estudio de caso: España". Septiembre 2013. http://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/cs-true-cost-austerity-inequality-spain-120913-es.pdf